Umhverfis- og orkustofnun hyggst leggja stjórnvaldssekt á þrotabú Play upp á 2,3 milljarða króna vegna þess að félagið hafði ekki staðið skil á losunarheimildum fyrir kolefnislosun. Play hafði því losað meira en það hafði heimildir til, og átti að kaupa viðbótarheimildir og afhenda þær fyrir lok september. Gjalddagann bar að daginn eftir að gjaldþrotinu var lýst yfir. Sambærileg staða kom upp við gjaldþrot Wow Air árið 2019, þegar losunarheimildir skorti og skuldirnar urðu eftir í kerfinu. Slík tilvik sýna veikleika í núverandi skipan þar sem skuldbinding einkafélags getur breyst í þjóðarskuldbindingu.

Hvað eru losunarheimildir?
Losunarheimildir eru hluti af samevrópsku markaðskerfi, ETS (Emissions Trading System), þar sem hvert fyrirtæki kaupir heimildir sem jafngilda rétti til að losa ákveðið magn koltvísýrings. Að loknu ári þarf það að afhenda heimildir sem samsvara raunverulegri losun þess á árinu. Ef fyrirtæki stendur ekki skil á þeim heimildum sem það þarf, leggur Umhverfis- og orkustofnun (UO) á það stjórnvaldssekt. Sú sekt er fjárkrafa íslenska ríkisins gagnvart viðkomandi fyrirtæki, en losunarheimildirnar sjálfar eru hluti af sameiginlegu evrópsku kerfi og ekki eign ríkisins. Ísland er þó ábyrgðaraðili innan kerfisins gagnvart Evrópusambandinu.

Hvernig kerfið virkar í reynd
Flugfélag eins og Play þarf að áætla losun sína fyrirfram, kaupa heimildir og skila þeim inn í árslok. Ef raunveruleg losun verður meiri en áætlað var, þarf það að kaupa viðbótarheimildir fyrir lok mars árið eftir. Ef það skilar þeim ekki í tæka tíð, greiðir það sekt upp á 100 evrur fyrir hvert tonn sem vantar, auk þess að skila heimildunum síðar.

Ef fyrirtækið fellur áður en það getur gert þetta upp, eins og gerðist með Play, stendur skuldbindingin eftir og flyst óbeint yfir á íslenska ríkið sem ábyrgðaraðila innan ETS-kerfisins.

Fyrirtækin vita nákvæmlega hvað þau losa
Flugfélög eru með einna nákvæmasta eftirlit í atvinnulífinu þegar kemur að kolefnislosun. Eldsneytisnotkun hvers flugs er mæld í rauntíma, og því er hægt að reikna losunina með mikilli nákvæmni. Eitt tonn eldsneytis jafngildir um 3,16 tonnum af losuðum koltvísýringi, og þessar upplýsingar eru skráðar beint í bókhald flugfélagsins.

Þetta þýðir að rekstraraðilar vita dag frá degi hversu mikið þeir hafa losað og hve miklu magni heimilda standa þarf skil á. Skuldbindingin er því ekki óviss heldur mælanleg og fyrirséð — og ætti að koma skýrt fram í ársreikningi og áhættuskýrslu hvers flugfélags.

Ósamræmi við skattakerfið – ríkið tekur áhættu sem það myndi aldrei samþykkja annars staðar
Þrátt fyrir að flugfélögin viti nákvæmlega hversu mikið þau losa og skulda, er uppgjör ETS-kerfisins aðeins einu sinni á ári. Þetta fyrirkomulag hentar stórum orkufyrirtækjum þar sem losun og rekstur eru stöðug, en illa smærri og áhættusamari fyrirtækjum eins og flugfélögum.

Umhverfis- og orkustofnun hefur ekki heimild til að krefjast mánaðarlegra skilagreiðslna eða trygginga, heldur aðeins að leggja sekt eftir á ef fyrirtæki stendur ekki skil. Þannig getur félag safnað upp losunarskuldbindingu allt árið án þess að greiða krónu fyrir, og þegar það fellur – stendur ríkið eftir með reikninginn gagnvart Evrópusambandinu.

Í skattkerfinu gilda hins vegar allt aðrar reglur. Fyrirtæki verða að skila virðisaukaskatti mánaðarlega eða á tveggja mánaða fresti og fá sektir ef þau skila ekki í tíma. Þar er eftirlit reglubundið og áhættan takmörkuð. En í ETS-kerfinu er ríkið í raun að veita fyrirtækjum óformlegt lán: þau fá að losa koltvísýring á árinu og greiða síðar – ef þau lifa fram að þeim tíma. Þetta er grundvallarósamræmi í regluverki: ríkið tekur á sig áhættu sem það myndi aldrei samþykkja á öðrum sviðum atvinnulífsins.

Hvernig ábyrgðin flyst til ríkisins
Allar losunarheimildir flugfélaga með íslenskt rekstrarleyfi eru skráðar undir íslenska kvótann. Þegar félag eins og Play fellur áður en það hefur gert upp losun sína, verður skuldbindingin eftir á bókum Íslands innan ETS.

Ríkið þarf þá að leiðrétta stöðuna annaðhvort með kaupum á heimildum á markaði eða með því að taka á sig skerðingu á heildarkvóta næsta árs. Þótt UO leggi sekt á þrotabúið og reyni að innheimta hana, er ljóst að ríkissjóður stendur að lokum undir skuldbindingunni ef ekkert fæst. Þetta hefur bæði fjárhagsleg áhrif og áhrif á trúverðugleika Íslands innan kerfisins.

Þörf á tryggingakerfi
Reynslan af Wow og Play sýnir að eftirágreiðslukerfið getur leitt til skulda sem ríkið þarf síðar að standa undir. Ísland getur ekki breytt ETS-kerfinu sjálfu en hefur svigrúm til að bæta við eigin varúðarráðstöfunum. Setja mætti skýra lagaheimild sem krefur flugrekendur um tryggingu eða reglulegar fyrirframgreiðslur miðað við áætlaða losun. Ef félag hættir starfsemi yrði tryggingin nýtt til að greiða fyrir heimildirnar. Slíkt væri í samræmi við EES-samninginn og myndi ekki breyta kerfinu heldur bæta framkvæmd þess. Slík regla myndi tryggja ábyrgð félagsins og að þjóðin sitji ekki uppi með reikninginn. Ísland getur ekki breytt leiknum – en það getur sett upp öryggisnet.

Tækifæri Íslands til að stíga fram
Engin formleg öryggisnet hafa hingað til verið sett upp innan Evrópska efnahagssvæðisins fyrir flugrekendur. Flest lönd, þar á meðal Danmörk, Noregur, Svíþjóð og Holland, fylgja enn sömu árlegu uppgjörsreglu ETS og taka þar með á sig áhættu ef flugfélag fellur áður en það gerir upp losun sína. Nokkur ríki hafa þó hafið endurskoðun á framkvæmdinni. Í Þýskalandi og Frakklandi hafa yfirvöld sett inn fjárhagsleg hæfisskilyrði í flugrekstrarleyfi, sem krefjast þess að félög sýni fram á getu til að standa undir ETS-skuldbindingum. Í Svíþjóð og Hollandi hefur verið rætt um sérstakar bankatryggingar fyrir losunarskuldir, þó þær reglur séu ekki orðnar að lögum.

Evrópusambandið sjálft hefur viðurkennt vandann.
Í nýjustu framvinduskýrslu framkvæmdastjórnarinnar um ETS-kerfið segir berum orðum að ef fyrirtæki verður gjaldþrota án þess að gera upp losunarheimildir, beri viðkomandi ríki ábyrgðina gagnvart kerfinu. Þar er þessi áhætta kölluð liability gap og viðurkennt að hún sé raunveruleg ógn við áreiðanleika markaðarins. Þetta þýðir að Ísland, með sitt smáa og flugháða hagkerfi, gæti orðið fyrsta ríkið til að setja varúðarreglu sem tryggir jafnvægi milli loftslagsmarkmiða og þjóðarhagsmuna. Slíkt skref væri ekki aðeins til marks um ábyrgð, heldur gæti orðið fyrirmynd annarra EES-ríkja sem standa frammi fyrir sömu hættu.